关于深圳市建设工程质量检测管理体制的提案

发布日期:2011年12月30日 来源:魏达志

  一、我市建设工程质量检测市场存在的问题

  工程质量检测是质量管理的重要组成部分,是通过检验数据来反映建筑材料、构配件以及工程实体的质量状况。如同医生通过各种检验来判断健康状况一样,工程质量检测也是控制工程质量、评定工程质量优劣的最直接、最科学、最可靠的依据,是政府部门加强质量监督必不可少的技术支持和技术保障。

  随着我市经济的快速发展和特区“一体化”建设的深入推进,大量民生工程、基础设施、轨道交通、生态环境建设等全面展开,工程建设规模、难度迅速扩大,对建设工程质量的要求进一步提高。然而,我们经过近几年对深圳市建设工程质量检测市场和检测机构情况的深入了解、调查,发现我市的工程质量检测市场混乱无序,违规、造假现象比较严重,引发的一些矛盾和问题也越来越突出,直接影响到检测行业的健康、规范和有序发展,也埋下了工程质量隐患,不利于确保我市工程质量和构建和谐深圳的大好局面。

  (一)检测机构数量过多,部分机构能力又严重不足。目前,我市获得省建设厅资质证书和经过省计量认证的检测机构已多达41家,加之我市检测市场的完全放开,饱和的市场了引发恶性竞争,部分检测机构为了追求经济利益,罔顾人员资质、仪器设备配置、环境设施及试验场地等的严重不足,急剧扩张检测项目,从事与自身检测能力不相符的检测工作。

  (二)检测市场比较混乱,虚假检测报告时有发生。一些检测机构工程质量责任意识淡薄,不是以检测技术的先进性和科学性、检测数据的准确性和公正性参与竞争,而是以价格竞争扰乱市场。甚至为了一己私利,敢冒生死风险以低于检测成本价格承接业务,出具虚假报告。例如:部分社会检测机构所签发的检测报告合格率极高(甚至是100%),完全偏离工程质量实际情况;部分机构检测原始记录信息、数据不全,报告与原始记录不符,甚至根本没有记录;同一仪器设备在同一时间内,却出现在不同工程项目、不同试验地点上使用;等等。这些短期行为不仅严重地扰乱了检测市场,而且损害了行业利益,给国家、集体和社会的工程质量留下了重大隐患。

  (三)政府监管力度薄弱,技术执法属性逐渐降低。目前,我市检测市场全面开放,政府投资项目与外商投资项目、社会投资项目一样,质量检测工作全部推向了市场,检测市场的混乱在很大程度上也会影响政府投资项目的工程质量,而政府投资项目多为市政基础建设、医疗、教育等关系到公共安全、公共利益和民生的工程项目一旦出现质量问题,政府面临的压力将特别巨大。同时,我市政府质量检测机构和社会机构共同参与市场竞争,在扮演“运动员”时难以再发挥“裁判员”的作用,未能发挥政府机构对行业的监管和指导职能,对社会检测机构的检测行为缺乏必要的监管手段,导致检测追求利润最大化的趋势问题日益严重,整体检测水平逐渐降低。加之,我市尚缺少一家政府权威建设工程质量检测监管(仲裁)机构,检测数据真伪难以校核、判定,争议时有出现,使工程质量检测的技术执法属性也逐渐降低。

  二、问题出现的原因及其危害

  (一)我市检测管理法制化建设滞后,地方检测管理基本无法可依。2003年行政管理体制改革和《行政许可法》施行后,我市原制定的工程质量检测管理规章制度废止,工程质量检测失去了法规管理依据,出现了检测管理的相对法规“真空”,造成检测机构的资质管理、市场监管缺乏法规依据。目前,北京、上海、广州均已制定了相应的地方检测管理规章。而深圳作为经济特区,拥有特区立法权,却仍没有制定一套行之有效的地方检测管理办法,在工程检测管理法制化方面已经远远落后于我国其他发达城市。

  (二)检测机构改革与市场实际情况脱节。2005年,原国家建设部出台了相关的检测管理办法,超前将检测单位的性质一刀切界定为“中介机构”,过度强调市场化而弱化“技术执法”的属性。在市场诚信度较低的情况下,检测工作的真实性、公正性在很大程度上取决于质量检测机构的自觉。加之资质“门槛”过低,使大批以赢利为目的的社会检测机构蜂拥成立,日益激烈的市场竞争迫使众多检测机构把工作量、价格作为竞争的主要方向,背离了改革的初衷。

(三)计量认证和实验室认可条件要求相对宽松,能力难以保障。目前,社会上很多检测机构通过不规范手段,获取计量认证和实验室认可便从事工程质量检测业务。计量认证和实验室认可依据的都是ISO/IEC17025准则,通过ISO/IEC17025认可的检测机构,只能证实其检测能力和申报材料相符,并不能保证该机构的运作符合建设行业主管部门,建设技术法规、规程和安全管理要求,其检测能力的持续有效性也难以保障。

   三、针对现实问题的有关建议

  建设工程质量检测监管,事关政府公信力和国家财产、人民群众生命安全,应是我市各级政府、建设行政主管部门和相关单位工作的重中之重。工程质量检测是技术执法,科学的、真实的工程质量检测报告(数据)是工程建设“百年大计”的基础,是政府指挥决策和工程质量监督执法的评判依据。

  为了不增加政府公务员队伍的数量和负担,应当建立具有公平与权威性的政府法定机构,并通过购买服务的方式进行,因此我们建议:

  (1)借鉴其他行业检测领域的发展思路,设立一家政府建设工程质量检测监管(仲裁)法定机构。建设工程,百年大计。在目前我市建筑市场诚信体系还不健全的情况下,对建筑工程实施的检测质量政府监管还不能完全取消,保留相应的政府检测手段显得尤其重要和非常必要。一定意义上讲,检测工作质量有保证,建材管理和工程质量管理就有了保障。检测工作的性质、地位和作用决定了检测工作不能简单以满足客户的需求为目标,不需要也不允许充分的市场竞争(为提高检测工作服务质量和水平,降低公共成本,只能允许可控制的适度竞争)。鉴于工程质量检测的重要性和工程质量管理的特殊性,可以参照其它行业检测领域的做法(如技术监督部门设立有产品质量监督检验所,药监部门设立有药品监督检验所,还有食品、农产品监督检验所等)在我市设立一家政府权威建设工程质量检测监管(仲裁)的法定机构,由财政划拨费用,科学界定其职能,更好地发挥其在工程质量检测监管中的作用。同时建议出台有关建设工程质量检测管理的地方性法规、规定,构建科学的、符合市情的管理体制。

  (2)借鉴发达国家和地区,特别是香港经验,改革深圳在工程质量检测的运作与管理方面的模式。本着政府部门对政府工程质量负责的原则,有必要借鉴香港的做法,政府投资项目的质量检测工作由政府的专业技术队伍来承担。建议由政府所属的建设工程质量检测监管(仲裁)法定机构,对政府工程(含财政投资工程和国有资金工程)履行强制检测职责,对社会工程按一定的比例进行的监督抽检(对社会检测机构的检测数据进行验证、比对),对有争议的检测实施仲裁检测等。该机构的定位一是差额财政拨款的法定机构(实行收支两条线),对政府工程按事给费,对监督抽检项目不收取费用;二是全额财政拨款的事业单位,所有检测活动均不收取费用。

  (3)解决政府工程质量检测监管(仲裁)法定机构设立的人员编制、经费形式和运作方式以及业务范围问题。为了更好地适应新形势下我市建设管理需要,设立政府工程质量检测监管(仲裁)法定机构已是当务之急也势在必行。请我市相关政府职能部门对此建议进行探讨研究,如编办、财委与建设口的政府职能部门,协调解决包括人员编制,经费形式与运作方式以及业务范围方面的问题。